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内地税收复杂混乱杀贫济富
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时间: 2010-07-08 来源:凤凰网 作者:尧尧

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由此形成的工薪阶层成纳税主力,很多富人可以逍遥法外的怪象,不仅加剧收入分配不公,并且导致了富者愈富,穷者愈穷 对此,清华大学经管学院会计系教授、系主任陈晓直摇头,他说:“中国税务部门到现在还没有掌握真正的富人是谁。

  我们需要什么样的税收制度

  税收负担公平、税收成本低廉的税制,就是好的税制,也是值得追求的税制。而拥有一个好的税制,对于中国这样处于转型期的国家,在政治经济两方面都具有十分重大的意义

  文/冀志罡

  税收永远是一个社会的核心话题。从政治学基本理论出发,税收是民众为政治秩序支付成本的过程。而能否有效征收税负,则被看成一个政府是否有效统治某个地区的标志。反之,当政府失去有效统治能力时,最直接也最明显的标志就是征税系统失灵。

  经济学家则喜欢从交易的角度理解税收,更愿意把税收看成民众与政府之间的一笔持续性交易。虽然一般而言,民众对政府的收税行为不会明示认可,但服从法律缴纳税收的行为本身则被看成默示的同意。

  其实对大多数人来说,政府并不是主动选择的结果,而更可能是他们甫一出生就必须面对的强权。也许他们可以通过选票或其他手段对政府施加影响,但本质上,政府的税收仍是强制性而非交易性。

  讨论税收制度之优劣,必须选择多个视角。税收既是经济问题,也是政治问题,税收制度是一国政治制度的重要一环,同时也是对一国经济发展影响的重大因素。

  我们需要低成本的税收制度

  税收成本是指一个国家因税收而付出的所有社会成本,即财富由民众向政府转移的过程中发生的各种损耗。不言而喻,这个成本越低越好。税收成本包括的内容可分三项,即政府负担的征收成本,纳税人负担的纳税成本,以及因税收而发生的生产效率损失。

  征税成本是财政领域的大学问,统计数据也最为完备。在西方发达国家,征收成本一般在1%左右(如美国0.6%、英国1.3%),即纳税人每缴纳100元,政府要拿出约1元支付税务人员工资、税务系统运营费用以及追查偷税漏税等费用;中国则达5%以上。确切的数字无从知道,我们只知道预算内的费用是5%,即根据政府公布的预算案,税收系统各项开支占当年税收收入的5%。国内财税专家最高的估计是8%,有点离谱,权当参考。

  但即便5%也是惊人的数字。2009年中国政府公布的税收收入为6.3万亿人民币,5%就是3150亿。与发达国家相比,为了收到这笔税钱,中国政府多花了2500多亿。不用说,这样一笔巨款本来可以做很多事。

  征收成本如此高昂,原因是多方面的,国内相关研究文献也并不少见。但笔者浏览之后,却发现这些分析要么纠缠于行政细节,要么大而化之语焉不详。以中国面向法人为主的税收方式,征收成本理应更低才对,但事实却正好相反,不能不耐人寻味。

  西方国家的纳税人包括家庭和企业,报税是每个家庭一年中最重要的财务事项之一。相应地,税务机关则必须将监管的触角精确地伸向每个家庭,以详细审查其每一项收入、每一项开支和每一项抵扣的数额与合法性。对美国这样拥有上亿家庭的国家来说,这当然意味着极其巨大的工作量。(不需要纳税的贫困家庭也一样要报税,因为政府要据此决定福利与补助的发放)再加上大大小小的企业,不能不说0.6%的征收成本表明美国真的拥有一个十分廉价高效的税收系统。

  与之相比,中国的税务机关就轻松多了。中国的纳税人不包括家庭,只有个人和企业,而针对个人的纳税事宜一般也以代扣代缴方式由企业承担。换言之,中国税务系统只需要盯住企业就够了,对个人和家庭几乎完全不用费心。在正常情况下,中国征税成本应该比美国更低才对,而实际却是美国的8倍多。中国的税务系统是不是太过昂贵了?

  如果再考虑到中国以流转税为主,美国以所得税为主,中国的征税成本就更加高得离谱。流转税以市场交易为征税对象,有交易便有税收,以交易额计算税额十分方便;所得税则以净收入为征税对象,需要核查一系列成本支出,征税复杂性比流转税高得多。不少经济学家建议以单一流转税代替所得税,主要理由即是流转税征收成本低廉。

  税制的复杂性也不能用来解释中国征税成本的过分高昂。美国也同样有联邦税和地方税两套系统,以家庭为单位的个人所得税更有大量抵扣和优惠项目,使得美国的所得税法律成为世界复杂之最。在美国,帮人报税是一个巨大的行业,税务律师是一个庞大的职业群体。有人统计,美国平均每个家庭每年为报税花费的时间达60个小时——相当于8个工作日,是不是也很离谱?

  那么,中国征税成本过高的真正原因是什么?我猜想直接原因是臃肿的税务系统和不恰当的征收激励手段。机构臃肿是行政机关的通病,无须多说。为了多征税而采用类似销售提成的激励手段,却是中国的一大“创新”。在提成奖励和任务压力的双重作用下,所谓依法征税、依法纳税在中国已成空话,征税成本也因此居高不下。

  政府不是企业,征税也不同于产品销售。征税要依法进行,销售则多多益善。企业为业务员设立提成激励,能够促使业务员更加努力地工作;而政府给税务机关确定征税任务,甚至设立提成激励,却只能令其从依法征税变成依计划征税,依上级的要求征税。这当然不是在鼓励守法,也当然会让征税成本水涨船高。

  我们需要简单的税收制度

  税收成本高的第二个原因,是税制过于复杂。

  中国有大小20多个税种,数量几近世界之冠。这是毫无必要的。税种越多,管理成本就越高,纳税人的缴税成本也会提高,这都是社会净损失。税制复杂的根源,在于叠床架屋式的税收安排,缺乏整体与通盘的考虑。为某些临时性原因而设税,之后又将之永久化的情况屡见不鲜。

  税收是政府从社会财富中抽取的份额,不论从何渠道、以何方式、以多大比例抽取,重要的是总量而不是个别的数额大小。广义税收在GDP中所占份额,才是国民税务负担大小的根本衡量指标。从这个角度看,只要抽税数量足以支持政府的公共服务开支,税目是越少越好。至于具体税目的税率高低,反而不重要。

  政府的税收并不是越多越好,而是应以稳定为上。过多的税收会使经济环境恶化,竞争活力萎缩,最终使税基本身遭到破坏。税收过于丰裕也会使政府本身形成开支依赖症。一旦经济下滑税收下降,首先陷入调整困境的往往是政府。希腊最近的债务动荡就是一个教训。当政府扩大开支时,所有人皆大欢喜;当政府不得不紧缩开支时,所有人又都仿佛成了受害者。所谓从奢入俭难,不仅是普遍的人性,也是政府最大的弱点之一。

  有鉴于此,追求稳定的税收而不是高税收,才是政府最理想的选择。当宏观经济出现波动时,政府的税收也会同时出现波动,这是正常的。但如果政府税收的波动比经济波动更大,那么,政府将陷入被动。现代政府一般要对本国经济承担责任,在经济下滑时,政府要发挥宏观经济稳定器的作用。如果政府本身的财务能力比经济下滑得更快,自身尚且难保,那么,稳定器的功能自然也就无从发挥。

  显然,经过精心设计的简单税制最容易实现税收的稳定性。只要选择与宏观经济的波动较为一致的税基,并确定相对固定的税率,则政府税收将可以实现与宏观经济波动较高程度的一致。相关的研究很多。有些经济学家认为增值税最优,有些则认为所得税最优,但没有分歧的是,所有人都认为简单的税制最可取。

  我们需要公正的税收制度

  正如笔者在文首所指出的,税制不仅关乎经济,也关乎政治。税不仅是民众为公共服务支付的成本,也是社会维持合作秩序的基础。只有社会有秩序的运转,生产与生活有秩序的进行,物质财富才能不断创造和积累,文明水准才能不断提高。反之,如果社会失去秩序,那么,不仅财富的创造成为不可能,连人类自身的存续都会成为问题。

  维持社会秩序,税是不可或缺的。一旦政府丧失了征税能力,社会距离失序将只有一步之遥。2006年津巴布韦爆发恶性通胀,其政府滥印钞票成为众矢之的。但鲜有人指出,津巴布韦政府并不是无缘无故地印钞票,实在是征税体系瘫痪,为了应付公共开支不得已而为之。六十多年前中华大地曾经上演过的金圆券、银圆券的闹剧,也是大抵相若的故事。税收的存废,有时也关乎国家的兴亡。

  但税收的获取,并不是一个简单的索取过程。其中既有索取适度的问题,更有民众认可的合法性问题。民众认可的税收,征收成本就低,而民众不认可的,征收成本就高。英国光荣革命后,为了支持战争费用一度税负极重,但国内秩序丝毫不乱;而它的敌手法国,虽然整体税负只有英国的1/7,国内却已民怨沸腾。究其根源,在于宪政体制与王权专制下民众对征税的认可度大不相同。宪政强调共和,讲究普遍同意下的征税,一旦形成一致意见,征收便很顺利;而王权专制强调独裁,征税无须民众同意,民众当然就会抵触和抗拒,征收难度便较高。这便是在不同体制下,征税成本有天壤之别的根本原因。

  税权本身要具备程序合法性,税收制度才能获得民众的普遍认可,这是税制公正性的第一个方面。第二个方面,是税收负担要在不同社会群体和不同利益集团间恰当分布。所谓恰当分布,当然就是指高收入者高负担,低收入者低负担或不负担。这样,整个社会的税负痛苦程度大致均等,民众对于税制的认可和接受度便会比较高。

  中国当下的税负分担状况距离这种公正还很遥远。以增值税为主的税收制度,使制造业部门承担了过重的税负;而制造业部门的出口部分享受巨额出口退税,等于大部分税负都由制造业的内销部分承担,难怪许多中国制造在国内的价格竟比美国还贵。这种牺牲内需补贴出口的模式,帮助政府攒下了天文数字的外汇储备,而国内消费需求则始终难以拉动。转变经济增长方式、降低出口依赖性已经说了很久,但若不从税制动手,内外失衡的状况不会改变。

  所得税税负的分布则更不均等。按人保部公布的数据,中国65%的个人所得税收入来自工薪阶层,而与此同时,在国民总收入(GDP)中,薪酬所占比重却连年降低。有关数字是糊涂账,从12%到40%都有,但即便是40%,也显示着极高的财富分化水平。收入差距如此巨大,个人所得税却主要由工薪阶层承担,这显然是不公平的。

  要改变这种税负不均等的状况,需要对现行税制动大手术。在增值税方面,应内外均等,内需补贴外需的状况必须改变;在所得税方面,应将公务员和国有部门的非货币福利收入也纳入个税税基,如此才能体现真实的收入水平并均衡税负;所得税应以家庭为单位征收,以在税前扣除中体现真实的生活成本。

  影响公平税负的另一大因素,是巨量的灰色收入。所谓灰色收入,是指处于合法与非法边界的收入。由于这些收入一般不会体现在财务报表上,因而也无法课税,这当然使税负分布变得极不公平。解决这一问题没有别的办法,只能通过制度的透明化,使灰色收入浮出水面。

  结论是清楚的。税收负担公平、税收成本低廉的税制,就是好的税制,也是值得追求的税制。而拥有一个好的税制,对于中国这样处于转型期的国家,在政治经济两方面都具有十分重大的意义。长远而言,这也可以为中国未来的现代国家转型打下财税基础。

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